Depuis que la découverte de passifs jusqu’alors non divulgués a révélé l’ampleur réelle de la dette publique du Sénégal, le débat politique national tourne autour d’une seule question : faut-il procéder à une restructuration de la dette du pays ? De nombreux économistes l’estiment nécessaire. D’autres pensent qu’un assainissement budgétaire et des institutions plus solides permettraient de rétablir la confiance sans imposer de pertes aux créanciers. Les deux camps commettent toutefois une erreur, en partant du principe que le défi du Sénégal est avant tout d’ordre budgétaire.
L’approche conventionnelle de la viabilité de la dette se concentre sur les finances publiques : les excédents primaires et la croissance économique permettront-ils de stabiliser la dette publique ? Les obligations liées au service de la dette sont-elles gérables ? Quelle est l’ampleur des risques de refinancement ? Bien que ces questions revêtent de l’importance, les États ne s’acquittent pas de leur dette extérieure uniquement au moyen d’excédents budgétaires ; ils la remboursent en devises étrangères.
Comme de nombreuses crises précédentes de la dette souveraine, la situation difficile que connaît actuellement le Sénégal s’explique autant par des déséquilibres extérieurs que par les finances publiques. Ces dix dernières années, le pays a systématiquement importé bien davantage que ne pouvaient couvrir ses recettes d’exportation et ses entrées de transferts de fonds, et financé les déficits qui en résultaient par des emprunts à l’étranger et d’autres entrées de capitaux.
Bien que cette stratégie ait soutenu l’investissement et la croissance, elle a également creusé la dette extérieure. Une part croissante de cette dette est désormais due à des créanciers extérieurs privés, principalement par le biais d’euro-obligations et d’autres instruments de dette, qui devront en fin de compte être remboursés en devises étrangères provenant des exportations.
La question est par conséquent de savoir d’où proviendront ces recettes en devises étrangères. Lié par le régime de taux de change fixe de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA), le Sénégal ne peut pas dévaluer sa monnaie pour rendre ses exportations plus compétitives et rétablir l’équilibre extérieur. Son rééquilibrage doit ainsi s’effectuer de l’une des deux manières suivantes : soit par une dévaluation interne douloureuse, caractérisée par une baisse des salaires, un affaiblissement de la demande intérieure et une hausse du chômage, soit par des gains de productivité soutenus dans le secteur des biens échangeables, afin de stimuler les exportations et de générer les devises dont le pays a besoin.
L’Europe a été confrontée à un dilemme similaire lors de la crise de la zone euro de 2010-2012, lorsque des pays tels que la Grèce et le Portugal ont dû faire face à de graves déséquilibres extérieurs, après des années de financements extérieurs abondants. Aucun des deux États n’avait la possibilité de dévaluer sa monnaie. La seule option résidait par conséquent dans l’ajustement interne.
La Grèce n’a eu d’autre choix que de subir une dévaluation interne spectaculaire. Les salaires et la demande intérieure se sont effondrés, le chômage a grimpé en flèche, et la production a mis des années à se redresser. Le déficit courant a fini par se réduire, mais au prix de lourdes répercussions sociales.
La transition a été moins traumatisante pour le Portugal, qui, à la différence de la Grèce, s’est appuyé à la fois sur l’assainissement budgétaire et l’amélioration de la productivité du secteur des biens échangeables. La hausse de la productivité a stimulé les exportations et les recettes en devises, rendant ainsi le rééquilibrage plus viable socialement et politiquement.
À la question de savoir si le Sénégal connaîtra une tragédie à la grecque ou une reprise à la portugaise, la réponse dépendra peut-être moins de l’arithmétique budgétaire que de la productivité de son secteur des biens échangeables. Le pays dispose en effet déjà potentiellement d’un atout majeur : une nouvelle production de pétrole et de gaz, associée à ses exportations minières bien établies, pourrait significativement renforcer la position extérieure du Sénégal. Si ces recettes se maintiennent et favorisent une diversification économique, elles pourraient contribuer à alléger les pressions liées à la dette au fil du temps.
Seulement voilà, les transformations économiques nécessitent du temps, et les marchés financiers en accordent rarement. Si l’ajustement du Portugal a été possible, c’est en partie grâce à un solide filet de sécurité financier. En 2012, alors que la zone euro semblait au bord de l’effondrement, le président de la Banque centrale européenne, Mario Draghi, s’est engagé, dans une déclaration restée célèbre, à « tout faire » pour préserver la monnaie unique. Cette formule et les mesures politiques appliquées par la suite ont modifié les anticipations des marchés, entraîné une baisse des coûts d’emprunt, et conféré aux gouvernements le temps nécessaire pour mettre en œuvre des réformes structurelles.
L’enseignement à tirer de la crise de la zone euro ne consiste pas à considérer que les fondamentaux budgétaires ou extérieurs soient soudainement devenus sans importance. Au contraire, un ajustement réussi passe par une stabilité financière. Sans filet de sécurité efficace, même les pays qui mènent les bonnes politiques peuvent être mis à mal par des dynamiques de marché défavorables.
La question est de savoir si l’UEMOA dispose d’un filet de sécurité comparable. Qui est prêt à « tout faire » pour préserver l’union monétaire ? Le candidat naturel n’est autre que la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO). Or, à la différence de la BCE, la BCEAO n’émet pas de monnaie de réserve mondiale. Sa capacité à soutenir les États membres en cas de crise est par conséquent limitée par les réserves de change de l’UEMOA.
Le Sénégal n’est bien entendu pas le seul pays d’Afrique de l’Ouest à devoir affronter des pressions croissantes liées à la dette. Plusieurs autres États membres de l’UEMOA ont également accumulé des engagements extérieurs substantiels auprès de créanciers privés, avec pour conséquence une vulnérabilité commune en matière de financement extérieur. Les crises récentes au Ghana, en Zambie et en Éthiopie illustrent combien ces vulnérabilités peuvent compliquer les restructurations de la dette, et amplifier l’instabilité financière.
Les États membres de l’UEMOA ne doivent pas présumer qu’ils seront épargnés par ces difficultés. Les dirigeants politiques d’Afrique de l’Ouest ont consacré plusieurs années au renforcement des règles budgétaires et des cadres de surveillance. Bien que ces efforts demeurent essentiels, l’expérience européenne démontre que les unions monétaires ont besoin de mécanismes pour contenir les tensions financières, et conférer aux économies le temps de se rééquilibrer – un défi particulièrement difficile pour l’UEMOA, dont la capacité à fournir un filet de sécurité régional se trouve limitée par la position commune de l’union en matière de devises.
L’UEMOA parviendra-t-elle à mettre en place l’architecture institutionnelle nécessaire pour résister aux actuels et futurs chocs de ce type ? La question reste ouverte. Si le début d’une crise financière est souvent facile à identifier, ses conséquences finales ne le sont pas. Pour faire face à ces risques, une action coordonnée des États membres, des institutions régionales et des partenaires internationaux sera nécessaire.
Par Fernando Morra et Anahi Wiedenbrug
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