La plus importante question soulevée par l’intervention américaine au Venezuela n’est pas de savoir si cette opération viole le droit international et les normes mondiales, mais ce qu’elle révèle sur l’avenir de l’ordre international libéral. Contrairement à ce qu’affirment certains commentateurs, cet ordre n’est pas en cours d’effondrement, dans la mesure où ses piliers fondamentaux demeurent en place, et parce que les alternatives à ces piliers sont encore trop fragiles. Sa continuité passera toutefois désormais par des actions discrétionnaires plus fréquentes de la part des États-Unis, et il deviendra de plus en plus difficile de déterminer les limites des futures interventions.
Lorsque s’estompent les limites perçues de l’action de l’État, la signification du pouvoir change. La question ne consiste plus à déterminer ce qui est formellement autorisé, mais comment les actions seront interprétées par les autres acteurs du système. L’intervention au Venezuela met en évidence une tension croissante entre d’une part la prérogative des États-Unis consistant à imposer leur loi de manière unilatérale, et d’autre part les attentes de coopération dont dépend en fin de compte le leadership américain. Le leadership mondial ne se résume pas à la capacité d’un État à agir ; la question de savoir si une action renforce ou affaiblit les attentes d’une future prudence et retenue est tout aussi importante.
Pendant des décennies, la puissance des États-Unis a reposé sur leur prédominance militaire et économique, renforcée par des engagements dans le cadre de solides alliances. Cette configuration rendait coûteux le désengagement des accords institutionnels dirigés par les États-Unis, même pour des partenaires mécontents. L’autorité américaine ne reposait ainsi pas uniquement sur le consentement, mais également sur une structure de dépendance créée par des garanties de sécurité, par des liens d’alliance, ainsi que par le contrôle des relations économiques et stratégiques essentielles.
Si toutefois les institutions peuvent permettre de consolider un avantage, elles ne peuvent compenser les coûts stratégiques et réputationnels d’un exercice discrétionnaire de la puissance. Bien qu’une intervention dans son individualité contre un État faible ou isolé modifie rarement la structure de l’ordre international dans son ensemble, les effets de telles actions s’accumulent à mesure que d’autres révisent leurs attentes en réaction.
L’opération au Venezuela se distingue des interventions américaines précédentes, par exemple en Irak, au Kosovo, en Libye et en Syrie. Ces interventions passées ont certes été controversées et vivement contestées, mais chacune d’entre elles répondait à un élément déclencheur clair ou au franchissement d’une « ligne rouge » (même fictive) pour les États-Unis, qu’il s’agisse d’un programme d’armement, de violences de masse ou d’une guerre en cours. Par opposition, l’administration Trump a fondé son intervention au Venezuela sur un ensemble de problématiques telles que l’immigration, le contournement des sanctions, les réseaux criminels et l’influence chinoise. À aucun moment il n’était évident que la retenue céderait la place à la coercition et à l’escalade.
Bien entendu, les intérêts matériels et idéologiques – accès au pétrole, influence régionale et résistance au communisme – ont toujours façonné la politique américaine à l’égard du Venezuela. Ce qui est nouveau dans le cas vénézuélien, ce n’est pas l’existence de ces intérêts, mais l’absence de ligne rouge ou de situation d’urgence clairement définie comme justifiant une action coercitive.
Cette incertitude est par ailleurs renforcée par des initiatives parallèles dans d’autres régions du monde. Les menaces formulées publiquement par le président américain Donald Trump à l’encontre de partenaires proches des États-Unis, tels que le Canada (membre de l’OTAN) et le Groenland (territoire du Danemark, également membre de l’organisation), mettent à mal la présomption selon laquelle la souveraineté des alliés est hors de portée des intimidations américaines.
En capturant et en poursuivant en justice Maduro, un dirigeant étranger en exercice, l’administration Trump étend la juridiction américaine par des moyens autres que la guerre. En écartant l’opposition vénézuélienne, elle fait s’effondrer la distinction entre faciliter le changement politique et l’imposer. Enfin, en marginalisant le Congrès, l’administration américaine s’affranchit d’un garde-fou qui imposait autrefois que des limites soient fixées à l’avance.
Cumulées, ces différentes mesures remplacent les lignes rouges visibles par un jugement discrétionnaire. Avant Trump, les autres États pouvaient encore surveiller les faits, et anticiper la réponse des États-Unis ; ils en sont désormais réduits à des conjectures. Tel est le précédent établi par l’intervention au Venezuela.
Les États-Unis ont longtemps bénéficié d’une image de garant non seulement des règles, mais également de la sécurité et de l’accès à un système international disproportionnellement façonné par eux-mêmes. Dans ce contexte, les écarts occasionnels par rapport aux règles étaient tolérés, car considérés comme des épisodes isolés. Cette hypothèse est aujourd’hui remise en question.
Si l’intervention américaine choque, c’est également le cas de la tolérance politique nationale quant aux prétentions discrétionnaires des États-Unis dans l’hémisphère ouest. Les vagues spéculations autour de revendications territoriales impliquant des partenaires proches, aujourd’hui invraisemblables dans la pratique, auraient autrefois été tout simplement impensables politiquement, dans un ordre fondé sur la retenue mutuelle. La situation a changé. La justification publique formulée par la Maison-Blanche – qui présente l’opération au Venezuela comme une mesure de routine contre le narcotrafic, les adversaires des États-Unis et les menaces sécuritaires, plutôt que comme un recours exceptionnel à la force – souligne à quel point l’approche trumpienne, qui privilégie les choix discrétionnaires, est devenue la norme.
Tout cela revêt de l’importance. L’ordre ne dépend pas seulement des résultats, mais également des attentes d’autrui. Si davantage de nations commencent à anticiper des jugements similaires de la part des États-Unis à l’encontre d’autres pays, le calcul changera en ce qui concerne l’engagement. Les réactions à l’intervention au Venezuela ne consisteront probablement pas en défections majeures ou en confrontations publiques, mais plutôt en un repli, en isolement juridique, en diversification institutionnelle, ainsi qu’en silencieux efforts de réduction de l’exposition aux États-Unis. Aucune coordination n’est pour cela nécessaire, et une fois le processus enclenché (ce qui est déjà le cas), les initiatives individuelles se renforceront mutuellement.
L’ordre actuel ne se situe pas pour autant au bord de l’effondrement. Un changement systémique nécessite des alternatives crédibles, qui demeurent aujourd’hui limitées. Les puissances rivales auront beau tenter de contrarier les initiatives américaines, elles n’ont pas encore remplacé les fondements institutionnels sur lesquels repose la coopération mondiale.
La question la plus difficile consiste à déterminer si l’équilibre peut être maintenu entre une Amérique qui impose sa loi et la fourniture de biens publics mondiaux. Le leadership devient plus coûteux lorsque les outils coercitifs sont utilisés plus souvent que les outils coopératifs, ou lorsque l’imposition de cette loi se développe plus rapidement que les avantages partagés. Dès lors, l’adhésion aux règles passe du volontaire au transactionnel, et l’autorité commence à ressembler à une domination.
Le Venezuela ravive une vieille question plutôt que de la résoudre. Le danger actuel ne réside pas dans une défection pure et simple des pays, mais dans leur adaptation discrète à une Amérique incontrôlable. Un ordre pourra perdurer dans ces conditions, mais à un prix plus élevé et avec gains décroissants pour la puissance dominante.
Par Carla Norrlöf
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