L’Europe est confrontée à son plus sérieux défi stratégique depuis la fin de la guerre froide. L’invasion russe en Ukraine, les visées des États-Unis sur le Groenland, la fragmentation géopolitique croissante et l’accélération de la course aux armements technologiques mettent en lumière le cruel manque de préparation de l’Union européenne face aux défis sécuritaires d’aujourd’hui.
Bien que les pays européens aient considérablement revu à la hausse leurs budgets de défense depuis 2015 – et plus encore depuis 2022 – le renforcement des capacités se révèle douloureusement lent et inefficace. Parmi les raisons à cela, les États membres de l’UE ne parviennent pas à agir de manière coordonnée. Les achats, la recherche et les financements demeurent principalement nationaux. Cette fragmentation crée des inefficiences, creuse les écarts de capacités, et renforce la dépendance vis-à-vis des fournisseurs non européens, à un moment auquel l’UE a besoin de renforcer son autonomie stratégique.
L’UE demeure aujourd’hui fortement dépendante des États-Unis en matière de sécurité. En 2023, près de 80 % de ses achats liés à la sécurité provenaient de l’extérieur du bloc, principalement des États-Unis. Les pays européens développent ou acquièrent souvent des systèmes similaires en parallèle. Le faible volume des achats nationaux empêche les économies d’échelle, et les normes techniques divergentes entravent l’interopérabilité, avec pour conséquence une duplication plutôt qu’une résilience.
L’UE n’accomplit malheureusement pas grand-chose pour atténuer cette fragmentation des achats dans le domaine de la défense. Les achats militaires restent largement exemptés des règles du marché unique, ce qui perpétue la dépendance de l’Union vis-à-vis des États-Unis dans plusieurs domaines clés tels que les systèmes de missiles, les avions de combat et la défense anti-aérienne.
L’éloignement croissant des États-Unis rend stratégiquement impératif de rompre avec ce statu quo. Une application plus rigoureuse des règles existantes de l’UE relatives aux commandes publiques pourrait contribuer à la création d’un véritable marché unique concernant les équipements de défense. Une plus grande intégration permettrait d’accélérer le développement technologique, de stimuler la capacité de production, et de réduire les prix tout en favorisant la concurrence entre les entreprises européennes de défense. Une coordination au niveau de l’UE, au travers notamment d’un regroupement de la demande, renforcerait le pouvoir de négociation des autorités publiques, ce qui leur permettrait de procéder à l’achat de volumes plus importants à moindre coût.
La Commission européenne doit commencer par appliquer les règles existantes de l’UE, et orienter les achats publics vers les fournisseurs européens, idéalement sur la base de normes techniques communes. L’institutionnalisation de ces mesures pourrait passer par la création d’un mécanisme européen de défense, une institution intergouvernementale suivant le modèle du mécanisme européen de stabilité (MES). Une importante proposition récente appelle à la création de ce MED, qui pourrait organiser le regroupement de la demande, la coordination des achats conjoints ainsi que le financement d’actifs stratégiques à forte intensité capitalistique, grâce à des contributions basées sur l’utilisation qu’en feraient les membres participants. Ce dispositif réduirait la charge budgétaire pour chaque État, et pourrait être étendu à des partenaires non membres de l’UE, tels que le Royaume-Uni.
L’UE doit également réformer les marchés publics dans le domaine de la défense. Traditionnellement, les achats publics de défense reposent sur des modèles de tarification au coût majoré. Conçus pour limiter les marges excessives, ces modèles n’incitent guère à la rentabilité, au respect des délais de livraison ou à l’innovation. Les dépassements de coûts peuvent être simplement répercutés sur les gouvernements, et les retards sont rarement sanctionnés.
Résultat, le modèle actuel de l’UE pour les achats publics dans le domaine de la défense n’est pas adapté à une époque à laquelle les technologies militaires évoluent rapidement. En adoptant une approche fondée sur la performance, établissant des normes et des incitations mesurables, les dirigeants politiques de l’UE pourraient remédier aux faiblesses actuelles.
Le renforcement des capacités de défense de l’UE nécessite par ailleurs des investissements accrus dans la recherche et le développement. Alors qu’environ 16 % des dépenses de défense des États-Unis sont consacrées à la R&D, la moyenne de l’UE est inférieure à 5 %, ce qui accentue la dépendance vis-à-vis de l’innovation américaine, tout en compromettant la capacité de l’Union à demeurer compétitive s’agissant de technologies essentielles telles que les systèmes sans pilote et l’IA.
Une solution prometteuse réside dans des initiatives européennes communes. Un équivalent européen de l’Agence américaine pour les projets de recherche avancée de défense (DARPA) permettrait par exemple de mutualiser les ressources, de financer des projets à haut risque et à haut rendement, ainsi que d’accélérer un certain nombre de percées technologiques inatteignables par les États membres dans leur individualité.
Mais la coordination ne suffit pas. Les États membres de l’UE sont confrontés à des contraintes budgétaires très différentes, ce qui limite leur capacité à contribuer de manière égale. Comme l’illustre le graphique ci-dessous, les pays géographiquement les plus proches de la Russie ont fortement augmenté leurs dépenses de défense, tandis que d’autres ont été freinés par des niveaux d’endettement plus élevés ou par une résistance politique. L’asymétrie qui en résulte risque de créer un problème de passagers clandestins, voyant certains pays supporter une charge disproportionnée.
La Commission européenne a réagi en assouplissant temporairement les règles budgétaires de l’UE. En vertu de la clause dérogatoire nationale du Pacte de stabilité et de croissance, les États membres peuvent augmenter leurs dépenses de défense sans déclencher de procédure pour déficit excessif. Seule la moitié environ des États membres de l’UE ont toutefois utilisé cette option jusqu’à présent. De toute évidence, le recours exclusif aux budgets nationaux, même dans le cadre de règles budgétaires assouplies, ne permettra pas d’atteindre le niveau d’investissement nécessaire en matière de défense.
Reconnaître la défense comme un bien public signifie également comprendre qu’elle doit être financée au niveau de l’UE. Un financement conjoint permettrait de surmonter les contraintes budgétaires nationales, d’internaliser les avantages transfrontaliers, et de réduire les inefficiences en matière d’achats. Le MED proposé traduirait ces principes en action, en fournissant un financement à court terme pour les actifs de défense jusqu’à ce que la propriété puisse être transférée aux États membres. Il financerait également des acquisitions à grande échelle via l’émission d’obligations.
Il est nécessaire que ce financement conjoint s’appuie sur un cadre budgétaire crédible, afin de prévenir l’aléa moral et de maintenir une stabilité financière. Toute évolution vers des instruments tels que les euro-obligations doit par conséquent s’accompagner d’une architecture budgétaire suffisamment solide pour permettre de gérer les crises de la dette souveraine. Réformer le MES pour conférer un soutien temporaire aux pays endettés, en parallèle d’un mécanisme de restructuration de la dette souveraine, permettrait de résoudre la crise de manière ordonnée. Il sera peut-être impossible de concevoir et de mettre en œuvre ce que les économistes appellent le « premier optimum », à savoir une architecture crédible et pleinement compatible avec des incitations. Si toutefois nous continuons d’éviter de travailler à tout le moins sur un « deuxième optimum », la géopolitique pourrait nous contraindre à recourir à des solutions de financement bien pires.
Le choix qui s’offre à l’Europe est clair : s’accrocher à des politiques nationales fragmentées, qui produisent des résultats insuffisants et trop tardifs, ou reconnaître la défense comme un bien public, et rechercher des solutions au niveau de l’UE. Achats groupés, financement conjoint et innovation coordonnée ne constituent pas des ambitions idéologiques, mais des réponses pragmatiques dans un paysage sécuritaire transformé. Si l’Europe entend être prise au sérieux en tant qu’acteur géopolitique, ses ambitions en matière de défense doivent s’accompagner d’institutions et de mécanismes de financement à la hauteur de cet objectif.
Par Ulrike Malmendier, Tim Hermann, Philipp Hauber et Claudia Schaffranka
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