Lorsque des dirigeants du monde entier se réuniront à New York ce mois-ci pour la 81e Assemblée générale des Nations unies, ce ne sera pas une rencontre ordinaire. Les États membres seront tout près de choisir le prochain secrétaire général, qui devra immédiatement faire face non seulement à de nombreuses crises mondiales, mais aussi à l'affaiblissement des finances de l'ONU. Certains États membres ne s'acquittant pas pleinement de leurs obligations financières envers l'organisation, l'ONU a déjà dû réduire son budget 2026 de 9 % et supprimer environ un cinquième de ses effectifs, amenant le secrétaire général sortant, António Guterres, à avertir que « la trajectoire actuelle est intenable ».
Pourtant, l'ONU demeure indispensable. Elle a été créée pour nous aider à préserver la paix, prévenir les guerres, protéger les droits humains, soutenir le développement durable, fixer des normes mondiales et faire respecter le droit international. Aucune autre organisation internationale ne peut revendiquer un tel degré de légitimité universelle. L'universalité de l'adhésion et la légitimité ont cependant un prix. Parvenir à un consensus prend du temps, et les négociations peuvent déboucher sur des compromis qui ne répondent pas suffisamment aux problèmes qu'ils étaient censés résoudre. Compte tenu de ces limites, le système onusien a besoin de partenaires capables de compléter son action.
C'est pourquoi, depuis longtemps, les gouvernements et leurs citoyens se tournent vers des « coalitions de volontaires » plus restreintes – sous la bannière du « plurilatéralisme », et non du multilatéralisme des institutions existantes – lorsque le consensus est impossible. Des organisations plurilatérales ont vu le jour pour traiter de tout, des enjeux climatiques et des industries extractives aux droits humains et au commerce. Parce que les membres de ces coalitions partagent des valeurs, des objectifs ou des intérêts, ils peuvent s'accorder, innover et agir ensemble plus rapidement. C'est à ce type d'arrangements pragmatiques que pensait le Premier ministre canadien Mark Carney dans son discours marquant sur les « puissances moyennes » à Davos en janvier.
Bien sûr, toutes les organisations plurilatérales ne se valent pas. Certaines ne sont que des forums de discussion, mais d'autres se sont imposées comme des plateformes efficaces d'expérimentation et de coordination des politiques publiques. Certaines définissent des normes concrètes sur la conduite à tenir pour les pays, tandis que d'autres laissent aux membres le choix de leurs propres engagements. Certaines ouvrent le débat au public, tandis que d'autres restent à huis clos. Certaines, enfin, exigent des comptes de leurs membres quant au respect de leurs promesses, tandis que d'autres ne le font pas.
Ce qui manque cependant souvent aux discussions sur notre nouvelle « géométrie variable », comme l'appelle Carney, c'est la question de savoir si les institutions plurilatérales renforcent ou affaiblissent la démocratie. Ayant constaté de près l'importance de solides dispositifs plurilatéraux durant mon mandat de présidente de l'Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) et en tant qu'administratrice du Programme des Nations unies pour le développement, je peux attester qu'il ne s'agit pas d'une question théorique.
Prenons les minéraux critiques qui alimenteront la prochaine génération d'énergies propres. Parce que le sujet touche à tout – du climat, du commerce et de l'énergie à la sécurité et aux droits humains – pas moins de huit initiatives plurilatérales sont en préparation pour sécuriser les approvisionnements futurs. Certaines fixent des normes claires – comme l'interdiction de l'esclavage des enfants ou de l'extraction dans des zones en guerre – et imposent des audits indépendants, la participation de la société civile et un contrôle parlementaire. D'autres, cependant, ne sont que des accords commerciaux exclusifs – le plus petit dénominateur commun de la gouvernance des minéraux critiques.
Beaucoup de gouvernements et une grande partie du secteur privé, bien sûr, souhaitent que leur énergie propre s'accompagne de coûts environnementaux minimaux et d'aucune exploitation humaine. Espérer que ces normes soient respectées ne suffit cependant pas. Si, au final, les paiements finissent dans les poches de chefs de guerre, ou si les normes relatives aux droits humains ne sont pas suivies et appliquées de manière cohérente, nous répéterons certaines des pires erreurs de l'ère des combustibles fossiles.
Dans l'ensemble du monde en développement, la dépendance à l'extraction des combustibles fossiles a été un puissant indicateur de pauvreté, de corruption, d'autoritarisme et de conflit. Pour éviter que notre dépendance inévitable aux minéraux critiques ne reproduise les mêmes résultats, nous devons instaurer dès le départ des garde-fous clairs et solides.
Ce qui vaut pour les minéraux critiques vaut aussi pour de nombreux autres domaines de la gouvernance mondiale. Au lieu de laisser des résultats plus favorables au hasard, nous devons exiger que les dispositifs plurilatéraux se concentrent sur trois éléments : promouvoir des actions concrètes (comme des réglementations environnementales et du travail coordonnées) ; encourager la participation d'une grande diversité d'acteurs ; et mettre en place des mécanismes de suivi indépendants. Dans chaque cas, l'objectif central devrait être de renforcer la démocratie. Si ces valeurs sont respectées, les dispositifs plurilatéraux peuvent soutenir la mission de l'ONU, plutôt que de l'affaiblir involontairement ou de s'y substituer.
Je dis cela en tant que personne ayant contribué à diriger des initiatives plurilatérales qui ont effectivement renforcé la démocratie. Par exemple, le Partenariat pour un gouvernement ouvert (OGP), dont je suis ambassadrice, a eu un impact plus important précisément parce qu'il adopte une approche démocratique. Dans ses 73 pays membres, les gouvernements et les organisations de la société civile élaborent ensemble des engagements de réforme, ce qui renforce le soutien interne, la légitimité et l'adhésion au résultat final. De cette manière, l'OGP a rendu les marchés publics plus transparents et les budgets plus faciles à examiner, tout en aidant à identifier les sociétés anonymes utilisées pour blanchir des gains illicites provenant de pays à faible revenu.
De même, des organisations plurilatérales comme l'ITIE exigent la transparence dans les secteurs du pétrole, du gaz et des mines, et le Groupe d'action financière (GAFI) aide les pays à mettre à jour leurs dispositifs de lutte contre la corruption et le terrorisme afin de les aligner sur les normes internationales. Ce que l'OGP, l'ITIE et le GAFI ont en commun, ce sont les trois principes fondamentaux énoncés plus haut : ils promeuvent une action concrète et coordonnée, associent de nombreux acteurs différents et prévoient un suivi indépendant.
Le système multilatéral centré sur l'ONU demeure le socle de la gouvernance mondiale. À une époque de polarisation croissante, de financements en baisse et d'attaques contre la démocratie, sa capacité à favoriser la mise en œuvre nationale de réformes et de réglementations urgentes est toutefois mise à rude épreuve. Le plurilatéralisme peut aider, mais seulement s'il est explicitement conçu pour renforcer la démocratie.
Nous n'avons pas à choisir entre multilatéralisme et plurilatéralisme. Nous devons cependant compléter le multilatéralisme, incarné par l'ONU, par le bon type de plurilatéralisme.
Par Helen Clark
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